РЕГИОНАЛЬНЫЕ НЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

Основы региональной политики

Региональная энергетическая политика как народнохозяй­ственная категория в значительной мере сформировалась лишь в последние годы. Советскому Союзу — фактически унитарно­му государству с централизованным административным упра­влением топливно-энергетическим комплексом — региональная энергетическая политика не требовалась. Работы, которые ве­лись в этой области главным образом специалистами Академии наук и Госплана С С С Р, по большей части оказывались невостре­бованными, хотя сделано в те годы было немало. Как научное направление начала формироваться региональная экономика, в сферу изучения которой вошли теория и методика системного анализа экономического развития районов, совокупность произ­водительных отношений и производительных сил в их конкрет­ном, территориальном (пространственном) аспекте, собственно размещение производительных сил и др. |см. например, 1-6|. Как отмечал Н. Н.Некрасов, созданная в ее рамках система исследова­ний позволяла на научной основе решать сложные региональные проблемы на всех этапах планирования и территориальной ор­ганизации экономики от начальной стадии, научной концепции, до государственного территориального планирования, от модели экономики территории (районная планировка) до проектирова­ния и строительства соответствующих предприятий, комбина­тов, комплексов |4, с. 39|. Конечно, в реальности далеко не все получалось так, как планировалось, но научный задел, отвечаю­щий не только интересам сушествовавшей в то время системы, но и объективным реалиям, был создан внушительный. И, может быть, главной заслугой созданного в то время задела стало про­буждение в научных и общественных кругах страны интереса к региональной проблематике как таковой.

Важным вкладом как в понимание процессов регионализации экономики, так и в инструментарий управления ими стала раз­работка генеральных схем размещения производительных сил страны, которую осуществлял Совет по изучению производи­тельных сил при Госплане СССР. Их главной задачей было опре­деление оптимальных территориальных пропорций развития на­родного хозяйства, обеспечивающих повышение эффективности общественного производства на основе совершенствования об­щесоюзного территориального разделения труда, экономически эффективного развития и размещения отраслей производства и планомерного формирования хозяйства союзных республик и экономических районов СССР. Генеральная схема включала в себя:

• основные синтетические проблемы регионального развития страны;

• схемы развития и размещения отраслей народного хозяй­ства (промышленности, включая отрасли ТЭК, сельского хо­зяйства, транспорта);

• схемы развития и размещения производительных сил союз­ных республик и экономических районов СССР;

• специальные схемы и программы по крупнейшим народно­хозяйственным комплексам |4|.

Опыт ССС Р по разработке научно обоснованных рекоменда­ций для территориального планирования экономики на ближ­нюю и дальнюю перспективу был использован в ряде социа­листических и развивающихся стран. Так, генеральные схемы размещения производительных сил были разработаны в Болга­рии, Польше, Венгрии. При научно-методической помощи и при непосредственном участии советских специалистов генеральные схемы развития и размещения производительных сил были под­готовлены в Монголии, Кубе, Народной Демократической респу­блике Йемен, Вьетнаме, Кампучии и др. странах.

Сложилось понимание региональных народнохозяйственных (НХК) и территориально-производственных (ТПК) комплексов как особой формы организации производительных сил на опреде­ленном географическом пространстве |4,7-12|. Причем, в основе большинства из этих комплексов лежат отрасли топливно-энер - гетического комплекса (например, НХК Западно-Сибирской рав­нины, Ангаро-Енисейского района; ТП К — Оренбургский газо­химический, Иркутске-Черемховский и др.), что в какой-то мере определяет и специфику их формирования |13, 14|.

В целом же, исходя из специфики своего времени, региональ­ная политика СССР была прежде всего нацелена на реализа­цию глобальных проблем в интересах государства, как такового. Примером таких проблем, непосредственно связанных с эконо­мическим и социальным развитием России, является ускорение развития восточных регионов на основе освоения их природных богатств, специализация регионов в составе единого народнохо­зяйственного комплекса Союза, выравнивание уровней экономи­ческого развития союзных республик.

Соответственно такой политике предприятия обрабатываю­щих отраслей размешались преимущественно в других союзных республиках, а экономика России формировалась как "добы­вающий цех" всего СССР. В результате в России сложилась структура народного хозяйства, в которой преобладают отра­сли тяжелой промышленности. Выделяя ежегодно значительную часть национального дохода и кадрового потенциала в помощь другим республикам, Россия не смогла обеспечить достаточного высокого экономического развития многим своим территориям, в том числе и ряду бывших автономных республик, что обу­словило низкий уровень жизни этих регионов. Специализация на добывающих отраслях и отраслях тяжелой промышленности способствовала образованию зон экологического бедствия в райо­нах чрезмерной концентрации такой промышленности, особенно в северных районах, имеющих легкоранимую природную среду. Подобная специализация привела также к большой зависимости России от поставок товаров народного потребления из других республик, а внутри России — восточных районов к поставкам из западных районов |15, с. 162|.

Со сменой общественного строя и переходом к рыночной эко­номике потребность в учете региональных особенностей разви­тия России резко возросла. Более того, есть все основания утвер­ждать, что России как федеративному государству с ее огром­ными пространствами и значительным разнообразием природ - но-климатических и экономических (особенно энергоэкономиче­ских) условий, исторических и социальных традиций без раз­работки и реализации региональной политики просто не вы­жить. Учет специфики составляющих Россию регионов необхо­димо осуществлять при разработке и реализации и структурной, и инвестиционной, и финансовой, и социальной, и внешнеэконо­мической политики[10]. Россия настолько велика и многообразна, что не может быть одинаковых подходов и одинаковых решений для Мурманской обл. и Ставропольского края, Калининграда и Камчатки, богатых энергоресурсами Тюменской обл., Ханты - Мансийского и Ямало-Ненецкого округов и полностью не имею­щих или практически не имеющих своих энергоресурсов Воро­нежской, Курской или Белгородской обл. Разные условия, раз­ные структуры производства и потребления энергоресурсов — соответственно должны быть и разные подходы, цели и фор­мы реализации энергетической политики. Именно поэтому сре­ди важнейших приоритетов Энергетической стратегии России особое место занимает региональная энергетическая политика, отражающая те принципиальные изменения, которые происхо­дят и в экономическом укладе, и в государственном устройстве

России [ 18[.

Как уже отмечалось выше, основной задачей региональной энергетической политики является обеспечение социально-эко­номического развития региона любого уровня на основе эффек­тивного надежного и безопасного энергоснабжения при мини­мальных затратах на производство, преобразование, транспорт и потребление энергоносителей и приемлемом уровне техноген­ного воздействия на окружающую природную среду.

Большинство регионов России не обеспечено в достаточном объеме собственными энергоресурсами и со временем их дефи­цитность будет возрастать. Энергоизбыточными на рубеже вто­рого и третьего тысячелетий останутся только несколько ре­гионов : север Западной Сибири (Тюменская нефтегазоносная провинция). Центральная Сибирь (Кузбасс, К АТЭ К, гидроэнер­гетика Ангаро-Енисейского комплекса), ряд районов Восточной Сибири и север Европейской части России (Тимано-Печорский бассейн, шельф арктических морей). Таким образом, объектив­ной материальной основой региональной энергетической поли­тики в России, как в во всем мире, выступает деление регио­нов на энергоизбыточные и энергодефицитные и, как следствие такого деления, единение интересов тех и других. Территори­альное распределение разведанных и прогнозных запасов нефти, газа и угля, а также гидроэнергетического потенциала России показано на рис. 3.1-3.5. Соответственно, региональная полити­ка должна учитывать принципиальные различия условий энер­гообеспечения и структуры топливно-энергетических балансов таких макрорегионов (зон) страны, как северные, южные и цен­тральные районы Европейской части России, Урал, Сибирь, Дальний Восток и районы Крайнего Севера.

Другим объективным фактором, определяющим необходи­мость региональной энергетической политики, является федера­тивное устройство России, предполагающее разделение власт­ных функций, прав собственности и ответственности за топли­во и энергообеспечение регионов между федеральными органа­ми и субъектами Федерации. Причем, процессы децентрализа­ции управления народного хозяйства и расширения экономиче­ской самостоятельности территорильно-государственных обра­зований с развитием реформ резко активизировались. В этих условиях региональная энергетическая политика призвана обес­печить реализацию на рыночных началах выбранной стратегии развития энергетики России в интересах как государства в це­лом, так и его составных частей — субъектов Федерации.

И, наконец, необходимость действенной региональной энерге­тической политики обусловлена особой ролью топливно-энерге - тического комплекса как одного из важнейших факторов эконо­мической и политической интеграции страны через дальнейшее развитие технологически единых федеральных энергетических систем (электроэнергетических, газо - и нефтеснабжающих) и создание условий (механизмов экономического взаимодействия) для взаимовыгодного сотрудничества энергоизбыточных и энер­годефицитных районов России. Естественно, что регионы Рос­сии при таком подходе рассматриваются не изолировано, а как составные элементы единого энергоэкономического простран­ства (единой системы) в соответствии со сложившимися осо­бенностями территориального разделения труда. Заинтересо­ванность же регионов в устойчивом и эффективном энергобеспе - чении в целях решения своих социальных, экономических и эко­логических задач является основой оптимизации системы энер­госнабжения всей страны. Следовательно, региональная энер­гетическая политика должна сочетать естественное стрем-

Территориальное распределение разведанных запасов нефти (к началу 90-х годов) , %

О Север Европейской части

Ш Северный Кавказ И Урало-Поволжье

□ Западная Сибирь SS Восточная Сибирь

□ Дальний Восток А Шельфы морей

Ление регионов к самообеспечению энергоносителями[11] с сохра­нением органического единства топливно-энергетического ком­плекса. При этом должны быть также учтены региональные особенности демографической политики, наличие достаточных трудовых ресурсов необходимой квалификации и меры по обес­печению социальных условий и соответствующему повышению производительности труда.

Формирование новой энергетической политики (ее общенаци­ональных и региональных аспектов) должно учитывать и та­кие факторы, которые вызваны изменившимися географически­ми границами России.

Появились новые приграничные районы со своими специфи­ческими проблемами трудоустройства беженцев, размещения во­еннослужащих, выводимых из других государств, переспециали­зация производства, создание инфраструктуры для пригранич­ной торговли.

Изменились условия выхода продукции России на мировой (прежде всего европейский) рынок, так как все приграничные железнодорожные станции на западе бывшего СССР и боль­шинство крупных торговых портов на Черном и Балтийском морях остались на территории других суверенных государств. Особенно эти изменения сказались на условиях экспорта жидко­го и газообразного топлива: за пределами России остались все экспортно-сдаточные пункты на магистральных нефге - и газо­проводах, а также крупнейшие морские нефтеэкспортные терми­налы (Вентспилс, Клайпеда, Одесса, Херсон, Феодосия).

Россия осталась практически без культурно-рекреационного комплекса, потеряв принадлежащие российским предприятиям и организациям санатории, дома отдыха и туристические базы на Черноморском побережье Грузии и Украины, в Прибалтике, а также в рекреационных центрах других бывших республик СССР. Особенно пострадал от этого персонал предприятий ТЭК, работающих в суровых северных районах, для которых южные базы являлись необходимым звеном во всей цепочке мер, направленных на реабилитацию здоровья работников и сохране­ние стабильных трудовых коллективов.

Ряд областей и регионов России оказались в зависимости или связанными между собой линиями электропередачи и газопрово­дами, проходящими через территории других государств. В пер­вую очередь это относится к межсистемным связям 500-1150 кВт между Уралом и Сибирью, проходящим на территории Казах­стана, основным связям Северного Кавказа, Псковской и Кали­нинградской областей по газу и электроэнергии, проходящим че­рез территории Украины, Эстонии и Литвы.

Вместе с тем открылись новые возможности, позволяющие более полно использовать весь огромный природный и экономи­ческий потенциал в интересах России, резко сократив выделе­ние средств на так называемые общесоюзные нужды. Экономи­ка освобождается от непосильной военной нагрузки и на первый план выдвигаются цели, связанные с удовлетворением потреб­ностей населения, с учетом региональных особенностей и инте­ресов.

Все эти новые факторы и условия вносят принципиальные изменения в подходы к размещению производительных сил и территориальной организации хозяйства, требуют своего ото­бражения в региональной, в том числе и энергетической полити­ке 115, с. 163-164|.

Составными элементами региональной энергетической по­литики являются:

Цели и приоритеты; механизмы реализации;

Средства реализации в форме конкретных организационных мер и инвестиционных проектов.

В Энергетической стратегии России сформулирова­ны следующие основные цели разработки и реализации региональной энергетической политики:

Достижение консенсуса между интересами федераль­ных и региональных органов власти, предприятий топливно-энергетического комплекса и потребителями энергоресурсов в отношении путей и темпов развития триады "экономика — энергетика — среда обитания (экология)" путем сочетания естественного стремления регионов к самообеспечению конечными энергоносите­лями, самоуправлению энергоснабжением потребителей с сохранением органического единства топливно-энерге - тического комплекса России;

Четкое разделение обязанностей, прав и ответствен­ности по управлению энергетикой между федеральными и региональными органами власти, передача из центра в регионы всех тех полномочий, которые необходимы им для организации надежного и бесперебойного энерго - и топливообеспечения своей территории. За снабжение регионов топливом и энергией в первую очередь отвеча­ют региональные органы исполнительной власти. Зада­чи федеральных органов, в первую очередь Минтопэнер­го России, — создать регионам такие условия, которые бы обеспечивали им выполнение этих функций, и осуще­ствить координацию межрегиональных энергетических связей внутри России;

Рациональное (максимально эффективное) использо­вание местных и поставляемых в регионы топливно - энергетических ресурсов, обеспечивающее повышение эффективности отраслей и предприятий народного хо­зяйства, и, как следствие этого, подъем жизненного уровня населения;

Сочетание рационального использования местных энергоресурсов с участием вместе с другими субъекта­ми Федерации и федеральными структурами в создании на долевых началах межрегиональных топливно-энерге- тических баз и систем транспорта энергоносителей [18].

Следует отметить, что эти цели практически полностью со­ответствуют принципам новой парадигмы региональной эконо­мической политики:

• достижению баланса стратегических интересов страны и территориальных интересов;

• оптимальному сочетанию общегосударственного регулиро­вания территориальных процессов с экономической самосто­ятельностью регионов и повышением ответственности регио­нальных органов власти и управления за результаты соци­ально-экономических преобразований;

• сглаживанию неоправданной дифференциации уровня и ка­чества жизни населения по регионам России при усилении государственного стимулирования эффективности функцио­нирования территориальных хозяйственных систем;

• экономической целесообразности и взаимной выгоды фор­мирующихся экономических взаимоотношений регионов, раз- новариантности их интеграционного сближения |19|. Региональная энергетическая политика может быть долго­срочной, рассчитанной на многие годы (например, до 2010 г.)

И даже десятилетия или же краткосрочной, нацеленной на ре­шение текущих тактических задач. Естественно, что цели и приоритеты политики в этом случае могут существенно разли­чаться. Так, при всей дифференциации регионов России по энер­гоэкономическим показателям на ближайшие годы основными задачами их региональной энергетической политики останутся поддержание социальной стабильности и создание организаци­онных и финансово-экономических условий для бесперебойного эффективного и экологически приемлемого обеспечения потре­бителей топливом и энергией в период формирования рыночных отношений, когда имманентные рынку механизмы в полную си­лу еще не работают, а привычные, традиционные способы уже ликвидированы.

Этим самым энергетическая политика внесет свой вклад в решение таких наиболее важных антикризисных задач регио­нальной политики в целом, как:

• локализация и устранение территориальных очагов эконо­мической разрухи и социальной напряженности;

• восстановление на новой основе единого экономического пространства России, формирование общероссийских рынковто - варов, капиталов, рабочей силы и их защита от недобросовест­ной конкуренции;

• ослабление внешних факторов появления диспропорций в развитии различных территорий.

Одновременно могут быть реализованы задачи создания предпосылок для оживления экономической конъюнктуры и по­следующего экономического подъема:

• формирование в регионах собственной экономической базы устойчивого роста;

• селективная поддержка перспективных территорий;

• достижение синергетического эффекта от межрегиональной интеграции |19|.

В более отдаленной перспективе основной задачей станет формирование конкурентоспособной, экологически чистой и бе­зопасной энергетики в условиях развитого рынка с учетом ин­дивидуальных особенностей каждого региона.

В ходе разработки энергетической политики для конкретно­го региона потребуется определить цели, приоритеты и задачи не только для района в целом, но и для отдельных объектов, под которыми подразумеваются все производители и потреби­тели энергоресурсов, расположенные в границах региона. Как показывает практика, это зачастую вызывает наибольшие труд­ности из-за множественности возможных решений[12].

Реализация региональной энергетической политики осуще­ствляется посредством тех же механизмов, что и на федераль­ном уровне. Это прежде всего ценовая и налоговая политика, формирование конкурентной среды в ТЭК и государственное регулирование энергетической сферы (особенно в переходный пе­риод), создание системы стимулов и условий для энергосбереже­ния, экономическая политика в инвестиционной сфере, норма­тивно-законотворческая деятельность. Следует особо подчерк­нуть, что именно в регионах, на местах должны быть сосре­доточены основные усилия по повышению эффективности ис­пользования топлива и энергии и энергосбережению. Однако для эффективного действия этих механизмов на региональном уров­не необходимо прежде всего законодательное разграничение эко­номической и политической компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Федерации, о чем уже было сказано ранее.

Следует также отметить, что, несмотря на понимание остро­ты проблемы, пока еще далеко не во всех регионах органы вла­сти и управления готовы к проведению самостоятельной энерге­тической политики с четко выраженными целями и инструмен­тарием реализации и зачастую не владеют принципами ее фор­мирования. Свидетельством этому служат, в частности, крайние позиции ряда регионов, заключающиеся либо в концепции пол­ной энергетической автономизации, либо в расчете на центра­лизованный подход к решению их энергетических проблем[13], к управлению энергетикой по аналогии с прежними времена­ми |20|. В подобной "готовности" происходит, в частности, и проявление того самого субъективного фактора регионализации энергетики, о котором говорилось выше.