РЕГИОНАЛЬНЫЕ НЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

Региональные энергетические программы — средство реализации энергетической политики

Важнейшим средством или инструментом реализации ре­гиональной энергетической политики являются региональные энергетические программы (комплексные программы топливо - и энергообеспечения регионов), разрабатываемые, как правило, на 15-20-летний период. Как показывает практика, именно в хо­де разработки таких программ в большинстве регионов впервые формулируются цели и задачи энергетической политики на сво­ей территории, формируются механизмы ее реализации, разра­батываются конкретные мероприятия и проекты.

Здесь, пожалуй, необходимо несколько шире коснуться всей проблематики планирования и прогнозирования как таковой. С началом переходного периода в отечественной обществен­ной жизни, науке и особенно практике возобладало мнение, что теперь-то, наконец, можно освободиться от оков планирования, что рынок сам по себе обеспечит быстрый рост экономики и благосостояния населения, необходимые темпы и пропорции со­циально-экономического развития. Результаты реализации по­добного мышления не заставили себя ждать и, похоже, "рыноч­ная" эйфория начинает понемногу спадать.

Автор разделяет точку зрения А. И.Татаркина, что системное воздействие на экономическую среду можно обеспечить посред­ством плановой деятельности. Можно спорить о средствах, ме­тодах такого регулирования, о директивном или индикативном планировании, о недостатках и преимуществах того или друго­го, но суть останется неизменной: сознательное установление и поддержание пропорциональности, достижение подвижного эко­номического равновесия, устойчивости экономической системы

[19[.

Здесь нелишним будет сослаться и на опыт зарубежных (раз­витых, рыночных) стран, который свидетельствует, что основ­ными условиями проведения эффективной национальной про- мышленно-энергетической политики считается:

• интернациональный характер ТЭК, когда на передний план выступают два равноправных принципа: конкуренция и коопе­рация. Их реализация позволяет субъектам производственного процесса усилить свои позиции на рынке;

• антимонопольное законодательство, позволяющее государ­ству использовать весь научно-промышленный потенциал нау­ки, создание которого стало одним из величайших достижений последних десятилетий;

• охрана промышленной и интеллектуальной собственности государством;

• справедливое налоговое законодательство, базовыми поло­жениями которого являются пониженные налоги на корпорации, в которых ведется нарастающий из года в год объем научно-ис­следовательских и инвестиционных работ в целях дальнейшего

Расширения производства и повышения его конкурентоспособно­сти.

В целом же реализация промышленно-энергетической поли­тики (как, впрочем, и научно-технической и инвестиционной) в западных странах осуществляется государством как непосред­ственно путем определения главных программ национального развития, так и путем косвенного регулирования этих процессов на основе создания благоприятного экономического климата в первую очередь для частного предпринимательства. Что же ка­сается собственно энергетики, то практически во всех развитых странах предусматривается значительное государственное фи­нансирование работ в области энергетики, в том числе Н И ОКР имеющих общенациональное значение.

Критическое осмысливание этого опыта в реальных условиях России свидетельствует, что многие его положения могут быть успешно применены и в рамках региональной энергетической по­литики в пределах полномочий, которые делегируются центром регионам.

Потребность экономической жизни в сильном проектном на­чале подтверждается множеством различного рода программ как на федеральном, так и на региональном уровнях управле­ния, в том числе и таких как федеральные целевые программе "Топливо и энергия" и "Газификация России".

В настоящее время различные программы стали важней' шим инструментом экономического и социального преобразс вания России. К сожалению, не обошлось, как всегда без пе­рекосов. Программы, в том числе федеральные целевые, стали рассматривать как панацею, началось их массовое тиражиро­вание, не подкрепленное реальными финансовыми ресурсами. В результате — недофинансирование и невыполнение. Да и о ка­кой результативности может идти речь, если, например, на ре­ализацию программы "Топливо и энергия" было предусмотрено в федеральном бюджете на 1996 г. менее 2% от необходимых (согласно этой утвержденной правительством программе!) на этот год средств, а фактически поступило в три раза меньше По программам "Газификация России" и "Конверсия оборонной промышленности" (подпрограмма "Развитие производства обо­рудования для топливно-энергетического комплекса") средств из федерального бюджета вообще в 1996 г. не было выделено.

Практика реализации программного развития за последнее время свидетельствует, что нарастает вал мелкотемья, боль - 82 Шинство программ никак не корреспондируется друг с другом, не имеет четко выраженных отраслевых и территориальных приоритетов, что многочисленные программы распыляют и без того ограниченные финансовые ресурсы.

Что это, как не очередная дискредитация программного ме­тода как такового?!

В предыдущей главе мы уже говорили о проблемах разграни­чения прав и обязанностей в управлении энергетикой между цен­тром и регионами. Но наряду с различными уровнями государ­ственного управления энергетикой, влияющими на разработку и реализацию общенациональных и региональных аспектов энер­гетической политики России, следует различать собственно го­сударственную политику, политику в рамках частного (негосу­дарственного) сектора хозяйства и совместную энергетическую политику государства и бизнеса. Опыт зарубежных стран пока­зывает, что по мере совершенствования рыночных структур и перехода от незрелого рынка к его развитым формам прямое го­сударственное регулирование во многом заменяется разнообраз­ными косвенными регуляторами. Однако совокупная регулиру­ющая роль (прямых и косвенных мер) государства в выработке стратегии промышленно-энергетического развития не снижает­ся, а скорее возрастает. Поэтому, хотя государственная энер­гетическая политика все больше реализуется через совместную энергетическую политику государства и бизнеса и политику от­дельных энергетических компаний, ее совокупное значение по­стоянно возрастает. Это подтверждается практикой целого ря­да стран, имеющих как индикативные (Франция), так и более жесткие (Норвегия, Нидерланды) пяти-семилетние планы со­циально-экономического и научно-технического развития, кото­рые во многом построены на регулирующей роли структурной, промышленно-энергетической, научно-технической, инвестици­онной, кредитно-финансовой, внешнеэкономической, экологиче­ской и иных видов политики.

Каждая страна на основе разработки этих политики и ана­лиза, их интегрального взаимодействия определяет свое место в межгосударственном разделении труда и конкурентоспособно­сти на мировых рынках. Опыт беспланового развития России последних (к сожалению, уже многих!) лет убедительно пока­зал, что когда рухнула административно-командная система и одновременно не была разработана стратегия постепенного пере­вода экономики на рыночные рельсы, произошел обвал. Сегодня Для многих уже стало очевидно, что государство не может сосре­доточиться только на регулировании монетарного толка — фи­нансовой стабилизации, бездефицитного бюджета, жесткой кре­дитно-финансовой политики, укрепления курса рубля и т. д. Но это прозрение дается слишком дорогой ценой: валовая продук­ция России в 1995 г. составила всего лишь около 45% от уровня 1990 г., в том числе легкой промышленности — 24%, строитель­ства — 27%, машиностроения, химии и нефтехимии — 35% (рас­четы ИНП РАН).

Разработка Энергетической стратегии России — попытка за­полнить сложившийся вакуум, но ее значение может быть све­дено на нет при отсутствии у государства общей долгосрочной промышленной политики.

Однако вернемся к региональным энергетическим програм­мам.

Собственно говоря, разработка отдельных их аспектов велась и раньше коллективами ученых и специалистов. Однако обычно разрабатывались программы развития отраслей топливно-энер - гетического комплекса на территории того или иного, главным образом энергоизбыточного, региона или программы развития региональных топливно-энергетических комплексов — РТЭК (например, Канско-Ачинского, Тимано-Печорского, Экибастуз - ского, Западно-Сибирского нефтегазового и др.). Особенно ши­роко применялись элементы программно-целевого подхода к со­зданию и развитию основной нефтяной и газовой базы страны — ЗСНГК — для чего, в частности, был предложен специальный комплекс моделей разработки целевой региональной программы [21 [. Хорошие школы специалистов сложились во ВНИИКТЭП и СОПС при Госплане СССР, СЭИ и ИЭ и ОПП СО АН СССР, Уральском отделении Академии наук. Основным инструментом разработки региональных энергетических программ являлся в то время балансовый метод. При всей важности подобных ра­бот в них отсутствовало главное — комплексность производства и потребления энергоносителей, энергопотребления и энергосбе­режения. Естественно, что не было в этих программах и ме­ханизмов их реализации: предполагалось, что все необходимые средства (материальные, финансовые, трудовые и др.) будут вы­делены в плановом порядке.

Новый этап в разработке региональных программ начался в конце 1992 г. после того, как Правительство Российской Федера­ции одобрило основные положения "Концепции энергетической политики России в новых экономических условиях" |22| и пору­чило отдельным распоряжением разработать Государственную комплексную топливно-энергетическую программу на период до 2010 г. "Энергетическая стратегия России". В рамках работ над Энергетической стратегией России с самого начала особое вни­мание было уделено ее региональным аспектам. В соответствии с "Методическими рекомендациями по разработке энергетиче­ской стратегии региона", составленными творческим коллек­тивом под руководством чл.-корр. РАН А. А.Макарова, ученые и специалисты десятков научно-исследовательских институтов и организаций Москвы, Санкт-Петербурга, Екатеринбурга, Ир­кутска, Сыктывкара и других городов в течение 1993 г. подгото­вили концептуальные положения и программы развития энерге­тики основных регионов России — Севера, Северо-Запада, Цен­тра, Черноземья, Северного Кавказа, Урала, Тюмени, Западной Сибири, Восточной Сибири, Дальнего Востока. Эти материалы рассматривались с привлечением широкого круга научной об­щественности и специалистов ТЭК на зональных совещаниях в Москве, Санкт-Петербурге, Сыктывкаре, Пятигорске, Новоси­бирске, Воронеже, Хабаровске и других городах.

Одновременно была начата разработка региональных про­грамм для отдельных субъектов Федерации. Конечно же, с пози­ций системного прогнозирования разработка программы круп­ного региона (такого, как Центр или Север Европейской части России) более предпочтительна, чем отдельной области, входя­щей в ее состав, особенно, когда речь идет о разработке не про­сто программы, а региональной энергетической политики. Кста­ти, отмеченное относится и к региональной политике в целом. Можно согласиться с А. И.Татаркиным, что "основу стратегиче­ского программного развития России должны составлять ком­плексные программы социально-экономического развития круп­ных регионов, такие, как программа "Сибирь" или программа "Урал"..." |19|. Однако у региональной программы должен быть хозяин. Таким в современных условиях являются лишь органы исполнительной власти субъектов Федерации. И подобное поло­жение сохранится, по-видимому, до тех пор, пока не будет зако­нодательно определен статус регионов (крупных экономических районов), состоящих из нескольких субъектов Федерации. Впро­чем, возможен и промежуточный вариант, если для подобных регионов будут созданы органы координации (управления) на базе существующих региональных ассоциаций, которым будет придан статус официальных институтов с закреплением за ни­ми некоторых государственных функций |19|.

Как и Энергетическая стратегия России, региональные энер­гетические программы отличаются комплексностью (в частно­сти, производство и потребление энергоресурсов рассматривает­ся вместе с энергосбережением), многовариантностью и разраба­тываются на тот же период времени (до 2010 г.).

По договоренности между Минтопэнерго России и руковод­ством Калининградской и Тульской обл. в 1993 г. была начата разработка комплексных программ топливо - и энергообеспече­ния этих регионов на период до 2010 г. Научное руководство этой работой осуществлялось Минтопэнерго России, а финан­сирование — на паритетных началах Минтопэнерго России и администрациями областей.

В чем интерес министерства к разработке таких программ? На примере совершенно разных регионов с различными услови­ями идет поиск механизмов реализации государственной энерге­тической политики. А для регионов — это возможность иметь обосновывающий материал для принятия решений в области энергетики и энергообеспечения.

Практика разработки этих программ показала, что сделать только программу, как набор целей, приоритетов и показателей развития производства и потребления энергоресурсов, — уже недостаточно, даже если вслед за ней выходит одобряющее ее постановление правительства страны. Такая программа оста­нется мертворожденной. Нужна разработка соответствующих механизмов реализации и управления программы, а лучше — создание специальных органов управления программой и ее мо­ниторинга.

С учетом полученного опыта была начата разработка и под­готовка к разработке аналогичных программ для Архангель­ской, Вологодской, Воронежской, Курской, Мурманской, Орен­бургской, Пермской, Рязанской и Челябинской обл., республик Дагестан, Карелия и Хакасия, других регионов. Правда, из-за отсутствия финансирования ряд из них так и остался незавер­шенным.

Примерная структура региональных энергетических про­грамм, разрабатываемых совместно Минтопэнерго России и ор­ганами исполнительной власти регионов, следующая:

Анализ современного состояния экономики и энергетики ре­гиона;

Основные направления и возможные сценарии социально-эко­номического развития региона на перспективу;

Прогнозирование спроса на различные виды топливно-энер­гетических ресурсов с учетом перспектив социально-экономи­ческого развития региона и структурной перестройки ее эко­номики;

Оценка потенциала энергосбережения в регионе; развитие ресурсной базы и варианты добычи (переработки, преобразования) топливно-энергетических ресурсов, включая развитие электроэнергетики и теплоснабжения региона;

Рациональный топливно-энергетический баланс региона, включая межрегиональные потоки энергоносителей;

Экологические аспекты региональной энергетической полити­ки;

Механизмы реализации региональной энергетической про­граммы (акционирование и приватизация, налоговая политика, система управления, совершенствование законодательной базы);

Финансово-экономические условия реализации энергетиче­ской программы;

Управление энергосбережением и финансовое обеспечение энергосберегающих проектов;

Формирование Фонда реализации энергетической программы и источники его накопления.

Создание инвестиционного энергетического комплекса в ре­гионе с максимально эффективным механизмом привлечения фи­нансовых средств в эту сферу экономики приобретает исключи­тельно важное значение, что диктует необходимость более по­дробного их рассмотрения. На этапе выхода энергетики из кри­зиса предлагались следующие источники и формы финансирова­ния энергообъектов 123, с. 282|:

Внебюджетные фонды целевого назначения, создаваемые в ре­гионах за счет отчислений от тарифов;

Собственные средства энергообъектов, которые образуются в основном из амортизационного фонда и отчислений от прибыли; местные бюджеты и государственный бюджет; кредиты коммерческих и государственных банков, в том чи­сле льготные под гарантии государства;

Средства потребителей, погашаемые в будущем продукцией создаваемых или реконструируемых объектов (электрической и тепловой энергией, топливом и др.,); привлечение зарубежных инвестиций.

Конкретные соотношения между источниками финансирова­ния зависят от ряда условий: размеров первоначальных накоп­лений у энергопредприятий, прогнозируемых темпов роста по­требности в энергоресурсах, состояния заделов по вводу новых объектов, возможностей и целесообразности обмена энергопото­ками с другими регионами и т. д.

Задачей инвестиционной политики в условиях функциониро­вания рынка является создание новых механизмов финансиро­вания энергетики в регионе прежде всего путем привлечения акционерного капитала. На этом этапе финансирование может осуществляться с использованием преимущественно собствен­ных средств, акционерного капитала, банковского кредита, а также зарубежных инвестиций в форме кредитов, долгосроч­ных компенсационных сделок, участия в совместных акционер­ных предприятиях и реализации региональных межотраслевых программ в области энергетики и энергосбережения.

Предлагаемая система финансирования развития энергети­ки региона обеспечивала уменьшение зависимости инвестици­онного процесса от государственных централизованных капита­ловложений, способствовала врастанию энергостроительства в рынок капиталов, материалов, оборудования и труда, повыше­нию ответственности энергосистем за надежное энергоснабже­ние потребителей и более эффективному использованию вкла­дываемых средств.

На базе разрабатываемых региональных энергетических про­грамм обкатываются сами методические подходы к решению подобных задач, изучаются возможности различных форм инве­стирования: государственного бюджетного финансирования (из федеральных и региональных бюджетов); собственных средств предприятий ТЭК; долевого участия основных потребителей энергоресурсов, различных инвестиционных фондов и других коммерческих структур, акционерных обществ; кредитных ис­точников финансирования (различных отечественных и зару­бежных инвесторов).

Одной из важнейших проблем энергетической политики Рос­сии как на федеральном, так и на региональном уровнях являет­ся управляемость ТЭК. От решения этой проблемы во многом зависит эффективность и надежность топливо - и энергообеспе­чения как страны в целом, так и каждого конкретного потреби­теля.

Меры, разрабатываемые и предлагаемые для управления Т Э К на федеральном уровне, изложены в Энергетической стра­тегии России. Что же касается регионального уровня, то ре­шения этой проблемы должны быть найдены в ходе разра­ботки региональных энергетических программ. При этом надо иметь ввиду, что формирование энергетической политики от­дельных регионов России в ближайшие годы будет проходить в условиях становления экономической самостоятельности и неза­висимости предприятий энергетики, превращаемых в акционер­ные общества, и практически полного отсутствия федеральной бюджетной поддержки в развитии энергетики, т. е. в условиях резкого снижения уровня вмешательства федеральных органов управления и федеральных энергетических структур в упра­вление топливно-энергетическим хозяйством регионов (особен­но это касается коммунальной и сельской энергетики: тепло-, электро-, газо - и углеснабжения).

Соответственно, организацию управления топливно-энерге - тическим хозяйством на региональном уровне на наш взгляд не­обходимо прежде всего нацелить на управление перспективным развитием (которое необходимо, в конечном итоге, как часть го­сударственно-регионального регулирования и антимонопольной политики по отношению к деятельности монопольных энергети­ческих структур — прежде всего электроэнергетики и газоснаб­жения) и управление энергосбережением как способом снижения затрат на энергообеспечение конечных потребителей.

Исходной основой для того и другого как раз является раз­работка и мониторинг региональных энергетических программ, базирующихся на прогнозах экономического развития, потреб­ности в энергоресурсах и формирования ТЭК регионов.

Выбор рациональной схемы управления перспективным раз­витием энергетики в каждом регионе не является предметом спе­циального изучения. Практика регионов России свидетельствует о возможности по крайней мере трех вариантов управления:

1. Создание регионального комитета по энергетике, кото­рый координировал бы как проблемы текущего управления, так и перспективы развития и энергосбережения. Этот путь, по - видимому, предпочтителен для крупных и сложных регионов. Аналог — департамент энергетики в Правительстве Москвы;

2. Усиление роли и функций региональной энергетической ко­миссии с созданием соответствующих прогнозно-аналитических структур при ней. Подобная работа ведется в Вологодской обла­сти;

3. Создание специальных отделов перспективы энергетики в региональных комитетах по экономическому и социальному раз­витию. Работы в этом направлении ведутся в ряде регионов Рос­сии.

На эти же структуры в ряде случаев возлагается функция управления и энергосбережением в регионе. Однако чаще всего управление энергосбережением происходит через формирование региональных фондов энергосбережения, которые используются как для финансирования программ энергосбережения, так и для ведения соответствующих работ в рамках общих энергетических программ регионов. Подобные структуры созданы, например, в Тульской и Челябинской областях.

По мере повышения экономической самостоятельности энер­гетических предприятий функции и задачи региональных орга­нов управления топливно-энергетическим хозяйством будут ме­няться, однако основные из них останутся:

• отслеживание перспектив развития энергетики региона (функция заказчика региональной энергетической программы);

• организация взаимодействия с центральными органами управления и структурами ТЭК федерального уровня;

• участие в решении вопросов размещения, финансирования и строительства региональных энергетических объектов;

• разработка и реализация, в пределах своей компетенции, налоговой и тарифной политики.

Кстати, именно на уровне регионов может в первую очередь раскрыться огромный потенциал совершенствования тарифной политики, кроящийся прежде всего в структуре тарифов и их дифференциации по различным параметрам.

Наряду с организацией управления энергетикой на уровне ре­гионов (субъектов Федерации) существует необходимость и меж­регионального управления. В этом плане, обобщая имеющийся в ряде регионов опыт, можно высказать следующие предвари­тельные соображения:

1. Координация управления энергетикой на межрегиональном уровне осуществляется соответствующей ассоциацией экономи­ческого развития. Подобная работа ведется, например, ассоциа­циями "Черноземье", "Северо - Запад", "Сибирское соглашение". Взаимодействуя с Минтопэнерго России и региональными адми­нистрациями и фондами энергосбережения, ассоциация активно участвует в разработке Энергетической стратегии Сибири;

2. Целесообразно создание межрегиональных центров по энер­гетике и энергосбережению. Подобный опыт имеется в ассоци­ации "Черноземье" — Координационный региональный центр "ТЭК и энергосбережение Ц Ч Р";

3. Для решения отдельных межрегиональных проблем — со­здание на долевой основе соответствующих акционерных об­ществ (в стадии обсуждения — в ряде регионов).

В результате разработки и в ходе реализации региональных энергопрограмм осуществляется подготовка проектов норматив - но-правовых документов, принимаемых на уровне Президента России, Правительства России, Минтопэнерго России, а так­же Администраций регионов и соответствующих структур по реализации основных положений программ энерго - и топливо­снабжения, механизмов и мер государственной поддержки на федеральном и региональном уровнях. Кстати, в ряде случаев принимаемые в регионах меры и законы оказываются более дей­ственными, более реформаторскими, чем аналогичные действия на федеральном уровне (сравним, например, Федеральный закон "Об энергосбережении" и аналогичные законы Тульской или Че­лябинской областей).

Наряду с программами, разрабатываемыми под эгидой Ми­нистерства топлива и энергетики Российской Федерации, в ряде регионов силами в основном местных (районных) научно-иссле- довательских организаций начались работы по формированию своих энергетических программ и стратегий (на Урале, в Респу­блике Коми, ряде областей Сибири). При всем разнообразии эти программы объединяет главное — нацеленность на комплекс­ное развитие энергетики, максимальная ориентация на местные ресурсы и источники энергии, повышенное внимание к энергос­бережению, механизмам реализации и управления программы |см. например, 20, 24, 251.

Выше уже отмечалось, что с позиций системного прогнозиро­вания разработка энергетической программы крупного региона более предпочтительна, чем его составной части — отдельной области либо республики. Поэтому, как только появилась воз­можность, подобная работа была начата. Осенью 1995 г. Мин­топэнерго России, Межрегиональная ассоциация "Сибирское со­глашение" и Сибирское отделение РАН заключили соглашение о разработке Энергетической стратегии Сибири на период до 2010 г. Энергетическая стратегия Сибири — это очередной этап в формировании стратегии страны на долгосрочную перспек­тиву. Сохраняя преемственность с Энергетической стратегией России, она является более глубоким, более детальным исследо­ванием и документом для важнейшего, с позиций ТЭК, региона страны. Особый акцент в ней делается на учете общесибирских интересов, интересов отдельных краев, областей и республик, входящих в сибирский регион. В ней более детально прорабаты­ваются механизмы реализации, особенно с учетом тех изменений в жизни России, которые произошли за последние два года (кри­зис неплатежей, продолжающийся спад производства при суще­ственном замедлении инфляции, последовательное снижение эф­фективности госрегулирования и др.).

Для организации работ над Энергетической стратегией Си­бири, в которых приняли участие десятки научных организаций, причем не только этого региона, созданы Межведомственная Ко­миссия и Исполнительская дирекция[14]. В апреле 1996 г. на заседа­нии Комиссии в Томске были приняты основные концептуальные положения Энергетической стратегии Сибири, предусматриваю­щие:

• повышение эффективности использования топливно-энерге - тических ресурсов Сибири;

• структурную перестройку балансов спроса и предложения с увеличением доли высококачественных видов энергии;

• обеспечение энергетической безопасности всех регионов Си­бири;

• развитие Западно-Сибирского и Восточно-Сибирского неф­тегазовых комплексов, КАТЭ К и Кузбасса, как объектов фе­дерального значения;

• разработку экономических механизмов энергосбережения и развития ТЭК;

• укрепление государственного управления ТЭК Сибири;

• создание нормативно-правовой базы реализации стратегии 126, 271.

В 1997 г. намечается завершить разработку Энергетической стратегии Сибири и одобрить ее на уровне Правительства Рос­сийской Федерации.