РЕГИОНАЛЬНЫЕ НЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

Объективные и субъективные начала. регионализации энергетики

Энергетические объекты, создаваемые в ходе первых трех технологических укладов 114, 15| для локального энерго - и топ - ливообеспечения производственных предприятий и населенных пунктов, по мере развития производительных сил и производ­ственных (общественных) отношений стали все больше приобре­тать вначале региональное, а затем и межрегиональное и даже межнациональное (межстрановое) значение. В этом плане энер­гетика не является исключением в ряду других сфер деятельно­сти человечества, хотя и имеет свои специфические особенности.

Регионализация энергетики, как и экономики в целом, вы­звана как объективными, так и субъективными началами. К объективным относится в первую очередь крайне неравномерное распределение по территории Земли природных топливно-энер- гетических ресурсов и обусловленное им географическое несоот­ветствие основных центров и районов производства энергоноси­телей и ведущих энергопотребляющих регионов мира.

Так, свыше 65% общих мировых достоверных запасов нефти

Приходится надолю стран Ближнего и Среднего Востока, тогда как в потреблении нефти этот регион занимает всего 6%. На до­лю государств, образовавшихся на территории ССС Р, и стран Ближнего и Среднего Востока приходится свыше 71% мировых запасов природного газа (удельный вес в потреблении — 32%| С другой стороны, на страны ОЭСР — основные энергопотпре - бляюшие государства современного мира — приходится свыше 60% мирового потребления нефти и 53% газа, тогда как в до­стоверных запасах этих энергоресурсов их доля всего 10% и 12% соответственно (табл. 2.1 ).

Среди других объективных начал необходимо отметить об­щие закономерности развития и размещения производительных сил и территориальной организации производства, требования последовательно сменяющих друг друга технологических укла­дов [ 14, 15|, усиление интеграционных процессов и возрастаю­щую с развитием науки и техники конкуренцию на рынке энер­гетических товаров и услуг, государственное устройство отдель­ных стран и др.

Среди субъективных начал регионализации энергетики особо следует выделить степень развитости межрегиональных связей внутри стран, определяемых их государственно-административ­ным устройством; фактическое состояние межгосударственных отношений; политические и идеологические догмы и постулаты правящих партий; глубину личностного доверия друг к другу как политических лидеров, так и ключевых фигур финансового, фондового и энергетического рынков и т. п.

Оба эти начала — объективное и субъективное — наклады­ваются друг на друга и тесно переплетаются в самых замысло­ватых комбинациях, находясь в сложном, постоянно меняющем­ся состоянии. Чисто условно полярными его значениями можно считать:

= полное совпадение векторов действия тех и других начал. В этом случае процессы регионализации энергетики резко ак­тивизируются, приобретают ярко выраженную интеграционную направленность, развиваются поистине взрывным способом, что мы в какой-то мере наблюдаем в Западной Европе в последние десятилетия;

= диаметрально-противоположную направленность усили различных начал, резко тормозящую, а то и разрушающую про­цессы регионализации энергетики в их центростремительном смысле. Примером подобных событий является, по-видимому длящаяся уже многие годы дезинтеграция энергетики, экономи­ки и общества на всей территории бывшего Советского Союза

Однако, как правило, в каждый конкретный момент времени на процессы регионализации энергетики оказывает воздействие целая гамма разнонаправленных и разновеликих векторов име­ющих своим генезисом как объективные, так и субъективные начала, поэтому и сама регионализация энергетики, являясь ре­зультирующим явлением действия этих векторов, как это уже было отмечено выше, протекает одновременно как бы в двух измерениях — интеграционном и дезинтеграционном.

И на всем огромном евразийском пространстве в настоящее время активно протекают все перечисленные выше аспекты ре­гионализации энергетики.

В данной работе мы не будем подробно, отрасль за отрас­лью (т. е. "послойно") рассматривать картину формирования энергетических районов и систем как процесс их перехода от небольших, локальных, к более крупным (региональным и меж­региональным) на нижних (страновых) уровнях, поскольку эти вопросы в последние годы достаточно широко освещены в зару­бежной и отечественной литературе.

Подчеркнем лишь главное — формирование подобных райо­нов и систем происходит практически повсеместно за пределами границ бывшего Советского Союза с некоторым, может быть, своеобразием в бывших социалистических странах Восточной Европы.

В основе этих процессов лежит дальнейшее развитие обще­ственного разделения труда, сопровождаемое развитием специа­Лизации и дифференциации производства, образованием все нэ - вых и новых отраслей и подотраслей народного хозяйства, т. е. развитием в первую очередь отраслевого разделения труда. Но так как каждая из отраслей и подотраслей экономики размеша­ется на территории страны по своим законам, в силу действия присущих ей специфических особенностей, то отраслевое ра$р - ление труда закономерно сочетается с территориальным. Харак­теризуя это явление, еще К. Маркс подчеркивал, что территори­альное разделение труда закрепляет "... определенные отрасли производства за определенными районами страны..." |1б|.

Важнейшими следствиями территориального разделения тру­да выступает размещение производительных сил, развитие тер­риториальных экономических связей, а также миграция населе­ния. С другой стороны, территориальное разделение труда как один из основных факторов экономического развития повыша­ет производительность труда в целом. Оно активно влияет на состояние и темпы роста производительных сил в различных

Районах страны и, тем самым, на их потребность в энергетиче­ских ресурсах.

Таким образом, общие закономерности формирования эконо­мики страны и ее регионов предопределяют и накладываются на закономерности формирования энергетических систем, на необ­ходимые темпы и пропорции их развития.

Что же касается верхних уровней — межгосударственных и трансконтинентальных — то здесь на регионализацию энер­гетики огромное влияние оказывают сложные многоуровневые и многослойные (многоотраслевые) иерархически построенные глобальные энергетические системы[9], находящиеся на различ­ных стадиях своего формирования и развития. Формирование подобных глобальных систем — объективная реальность, выте­кающая из развития международного разделения труда и расту­щей интернационализации мирохозяйственных отношений, по­скольку территориальное разделение труда со временем перера­стает ставшие тесными национальные рамки и модифицируется в международное. Внутренние рынки даже крупных и крупней­ших государств становятся тесными для современных масшта­бов производства. Новые технологии, в том числе и в энергетике, раздвигают национальные границы и через развитие конкурен­ции формируют трансграничные энергетические пространства и системы.

В настоящее время наиболее продвинуто формирование трансевропейского энергетического пространства, чаще всего известного под названием "европейского энергетического дома" |18,19|. Начаты первые шаги по созданию подобных глобальных систем энергообеспечения в странах Азиатско-Тихоокеанского региона и Юго-Восточной Азии, в прикаспийских государствах, вокруг Черного моря... Вынашиваются идеи глобальных энерге­тических систем |20|.

В то время, когда на большей части евразийского простран­ства регионализация энергетики проходит путем формирования новых энергопроизводящих и энергопотребляющих районов и развития — трансформации к крупным региональным и меж­региональным системам, для современной России, находящейся на переходе от одной социально-экономической системы к другой в условиях ломки либо переоценки практически всех обществен­ных институтов и отношений, характерны иные процессы регио­нализации энергетики. Для России основная задача сейчас - добиться в изменившихся социально-экономических и геополи­тических условиях устойчивого и эффективного энергообеспече­ния каждого региона путем сочетания естественного стремления регионов к самообеспечению энергоносителями с сохранение органического единства ТЭК |1, 5,|.

Отдельные регионы России традиционно находились далеко не в одинаковых условиях не только с точки зрения их обеспе­ченности природными ресурсами (что вполне естественно), но и по составу властных полномочий, масштабам социально-эко­номического развития, уровню жизни населения и другим важ­нейшим показателям. Естественно, что на этапе, когда старая государственная административная система уже сломлена, а нэ - вая еще не создана возникло и начало набирать силу стремление отдельных регионов (особенно республик) решать все свои про­блемы максимально самостоятельно на основе перетягивания в свою пользу властных функций, прежде принадлежавших ген - тру. Таким образом, в основе подобного регионального сепара­тизма зачастую лежали и лежат вполне объективные социально - экономические и нормативно-правовые корни, имеющие систем­ное значение, что и придало этому процессу столь значительные масштабы, и не могло не оказать существенного влияния на ста­новление региональной энергетической политики.

Поэтому для России в настоящее время на первое место н>ь ходят задачи законодательного разграничения экономической и политической компетенции между федеральными органами ис­полнительной власти и органами власти субъектов Федерация в целях создания равных возможностей для развития энергети­ки в регионах, для их надежного топливо - и энергообеспечения с минимальными общественно-необходимыми затратами, ной с учетом рыночного характера отношений, с учетом изменив­шейся собственности на средства производства и на результат труда.

В последние годы проблема взаимоотношений между центром и регионами решается на основе статей 11, 65, 66 и 78 Конститу­ции Российской Федерации главным образом путем подписания соответствующих договоров и соглашений о разграничении пол­номочий, что наделе лишь закрепляет фактически сушествую - шее неравенство субъектов Федерации как по отношению их к центру, так и между собой.

Более того, по оценке ряда специалистов подобная практика фактически сформировала экономико-правовое поле ликвидации России как единого государства, так как, во-первых, отсутству­ют единые принципы и нормы заключения таких договоров и соглашений; во-вторых, сами они основываются не на эконо­мических реалиях, а на временных политических компромиссах центральной и местных политических элит; и, в-третьих, из-за несоответствия объема предоставляемых субъектам Федерации льгот, ни их социально-экономическому положению, ни уровню их ответственности перед обществом и государством, то есть из-за дисбаланса прав и ответственности |21,22|.

Естественно, подобное неравенство складывается и в энерге­тической сфере — сравним, например, соответствующие полно­мочия Татарстана и Самарской области, Республики Саха (Яку­тия) и сопредельных с ней Читинской либо Амурской областей, Республики Коми и Архангельской области и т. п.

В условиях незавершенности государственного строитель­ства и создания законодательно-правовой базы в стране регио­нальная энергетическая политика реализуется прежде всего че­рез соглашения о сотрудничестве в отраслях Т Э К и энергообес­печении между Минтопэнерго России и администрациями (пра­вительствами) отдельных субъектов Федерации, а также меж­региональными ассоциациями. Автор рассматривает эти согла­шения как временное специфическое средство решения пробле­мы разграничения полномочий между центром и регионами, по­скольку подобная практика договорных отношений не обеспечи­вает решения коренного вопроса государственного устройства — принципов существования Федерации, принципов равноправия субъектов Федерации и между собой, и перед федеральными ор­ганами власти. Именно поэтому ситуация чревата продолжени­ем региональных конфликтов, политических, экономических и социальных неурядиц во взаимоотношениях между регионами и центром и более того — угрозой сохранения уже в ближайшем будущем самой России как единого геополитического простран­ства |23, 24,25

Какой вариант реформирования государственного устрой­ства страны идеален для России, автор судить не берется. Си­стема оптимального взаимоотношения регионов и центра и ре­гионов между собой должна сложиться, на это нужно время. А его катастрофически не хватает, что толкает все стороны, участвующие в этом процессе, на импровизацию с весьма не­предсказуемыми результатами.

Все эти геополитические аспекты имеют самое непосред­ственное отношение и к энергетической сфере. В Энергетиче­ской стратегии России, не затрагивая основ государственного устройства, предусматривается следующее разграничение по­рядка управления энергетикой в центре и на местах.

Федеральные государственные органы в директивном поряд­ке осуществляют контроль за деятельностью федеральных энер­гетических систем и атомной энергетикой; управляют страте­гическими запасами энергетических ресурсов; разрабатывают стандарты и нормативы безопасности и эффективности рабо­ты энергетических объектов и установок, организацию государ­ственного надзора за их соблюдением; ведут лицензирование деятельности субъектов ТЭК; регулируют деятельность есте­ственных монополий на основе законодательной и нормативной базы, а также путем владения акциями компаний и акционерных обществ.

К совместному ведению федеральных органов и субъектов Фе­дерации относятся: лицензирование деятельности предприятий по освоению месторождений природных ресурсов, предприятий, действующих в составе федеральных энергетических систем, а также объектов атомной энергетики; определение условий ли­цензирования деятельности энергетических предприятий, от­ветственных за надежное топливо - и энергоснабжение потреби­телей и контроль за соблюдением выданных лицензий; организа­ция энергоснабжения в условиях чрезвычайных обстоятельств.

В исключительном ведении субъектов Российской Федерации находятся: порядок функционирования объектов, не входящих в состав федеральных энергетических систем; выдача лицен­зий на строительство новых и расширение действующих топ­ливно-энергетических объектов и отвод земель для них; приня­тие дополнительных требований к экологической безопасности и энергоэффективности объектов, расположенных на подведом­ственной территории |1, 5|.

Подобное разграничение полномочий между центром и регио­нами лишь одна из составляющих региональной энергетической политики, разработка которой была начата в рамках формиро­вания Энергетической стратегии России. И именно сейчас, когда повсеместно прошли, проходят или готовятся выборы губерна­торов, по сути завершающие формирование системы власти в регионах на многие годы, необходимо срочное завершение раз­работки региональной энергетической политики, оформленной в виде самостоятельного документа (Концепции ми Основных положений) и утвержденной либо Указом Президента, либо По­становлением Правительства Российской Федерации.

От того каким образом эти рекомендации Энергетической стратегии по разграничению полномочий будут реализованы, во многом будет зависеть и будущая территориальная органи­зация топливно-энергетического комплекса России Но в любом случае, лишь разрешив отмеченные выше конкретные вопросы го­сударственного устройства, регионализация энергетики России обретет необходимую нормативно-правовую базу. Пазу, которая позволит с минимальными потерями консолидировать интересы единых энергетических систем, созданных в иных общественно - экономических условиях, с интересами ныне экономически само­стоятельных регионов и предприятий.

И только пройдя подобную фазу своего развитии, регионали­зация энергетики России выйдет на те же процессы, которые наблюдаются на большей части евразийского пространства, в первую очередь в Европе, то есть сможет перейти к фазе ин­теграции, фазе объединения, фазе слияния отдельных энерге­тических районов и систем в более крупные, а, крупных — в глобальные, в том числе и в трансконтинентальные, имеющие общеевразийское значение.