Изменение предназначения земель
Александр Орлов,
старший юрист "Консалтинговой группы "Тензор"
Перевод земли из одной категории в другую – вопрос далековато не обычный и пока не решенный русским законодательством, но при всем этом очень выгодный и сулящий баснословный доход. Практически актуальность данной операции состоит в том, что одним конфигурацией предназначения земли можно поднять ее цена в пару раз. Но сам процесс перевода практически никак не урегулирован сейчас. Это, в свою очередь, обеспечивает необходимость лоббирования интересов в госорганах, потому что если не использовать административные ресурсы, на практике перевод земли из одной категории в другую по ходатайству собственника фактически неосуществим.
Все действующее законодательство, регламентирующее изменение предназначения земель, сводится к одной статье в Земляном Кодексе РФ. По мысли законодателя, данный процесс должен быть в предстоящем прописан в Федеральном законе, что в общем-то и ожидается в обозримом будущем. 5 августа 2003 г. Правительством РФ внесен проект Федерального закона «О переводе земель из одной категории в другую» в Муниципальную Думу РФ. 4 февраля он был принят в первом чтении и 25.06.2004 г. подвергся рассмотрению во 2-м. Данный проект закона мы подробнее разглядим ниже в сопоставлении с сейчас действующим порядком.
Нужно увидеть, что некие личные случаи перевода земель из одной категории в другую все-же урегулированы. Так, установлен порядок для перевода земель лесного фонда в другие категории земель. Предусмотрен перевод земли сельскохозяйственного предназначения в земли припаса в случае, если они подверглись радиоактивному и хим загрязнению.
Но нормативного акта касающегося не личных случаев, а общего порядка перевода пока нет, и это, непременно, ограничивает как способности собственников, так и затрудняет работу госорганов, на которые возложена данная обязанность по осуществлению перевода.
Порядок конфигурации категорий
Земляной Кодекс предугадывает 7 категорий земель:
Сельскохозяйственного предназначения
Поселений
Индустрии, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения галлактической безопасности; обороны, другого специального предназначения
Особо охраняемых территорий и объектов
Лесного фонда
Аква фонда
Припаса
Установлен круг органов гос власти, в компетенции которых находится отнесение земель к категориям, также их перевод из одной категории в другую. Аспектом для разграничения возможностей является вид принадлежности на землю – федеральная, собственность субъектов РФ, городская собственность, личная собственность, также предназначение земли.
Так, в случае если земля находится в федеральной принадлежности, то отнесение земель к категории производит Правительство РФ, если в принадлежности субъекта РФ – органы исполнительной власти субъектов РФ, в городской – органы местного самоуправления (кроме земель сельскохозяйственного предназначения).
Совместно с тем отсутствие утвержденного федеральным законом порядка перевода земель из одной категории в другую не препятствует данному процессу, так как в ЗК РФ определены возможности органов по переводу земель из одной категорию в другую. Таковой перевод вероятен на основании постановления Правительства РФ, решения исполнительного органа субъекта РФ либо органа местного самоуправления.
Практика указывает, что для воплощения перевода земель, например, сельскохозяйственного предназначения, находящихся в принадлежности субъекта, в другую категорию нужно подать заявление (ходатайство) в исполнительный орган гос власти субъекта РФ (земляной комитет) о невозможности использования земли по предназначению и о проведении экологической экспертизы земли. К ходатайству нужно приложить землеустроительную, градостроительную и иную документацию, связанную с внедрением, охраной и перераспределением земель.
Так, Земляной кодекс РФ предугадывает перевод земли сельскохозяйственного предназначения в земли припаса в случае, если они подверглись радиоактивному и хим загрязнению. В согласовании со ст. 14 ЗК РФ земли, которые подверглись радиоактивному и хим загрязнению и на которых не обеспечивается создание продукции, соответственной установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного предназначения и могут переводиться в земли припаса для их консервации. На таких землях воспрещаются создание и реализация сельскохозяйственной продукции.
Для перевода этих земель в земли припаса нужно наличие 2-ух юридических фактов. 1-ый – хим либо радиоактивное загрязнение земли. 2-ой – невозможность обеспечить создание сельхозпродукции, соответственной требованиям закона.
По результатам рассмотрения ходатайства и результатам экспертизы исполнительный орган воспринимает решение о переводе или об отказе в переводе (разрешение на перевод). Дальше документы направляются в местные органы власти (земляной комитет) для дизайна перевода. Данное решение является ненормативным актом органа гос власти субъекта РФ и может быть обжаловано в арбитражный трибунал в установленном порядке (срок подачи жалобы 3 месяца).
Зачинатели перевода
Мировоззрение профессионалов сводится к тому, что изменять предназначения земель – это прерогатива Правительства РФ, субъекта РФ либо органов местного самоуправления. Только данные органы могут инициировать процесс конфигурации предназначения земель. Другими словами перевод земли является результатом не желания собственника, а инициативой уполномоченных на данный перевод лиц. При всем этом решения уполномоченных лиц об изменении на практике могут вызвать два фактора. 1-ый – это беспристрастное изменение ситуации (например, загрязнение земли, которое ведет к невозможности ее использования в данной категории); 2-ой фактор – это нужда самого субъекта в данной земле определенной категории (другими словами самому субъекту нужно перевести землю, например, из сельскохозяйственного предназначения в категорию земли поселений, что обосновано демографическими процессами субъекта).
По общему смыслу при втором варианте земля у собственника подлежит выкупу при условии подготовительного и равноценного возмещения. Но данный вопрос многозначен, потому что никак не регламентирован. Собственнику же пока отводится роль заявителя о существенных конфигурациях свойства земли. И уже по получении ходатайства компетентные органы рассматривают необходимость перевода.
Увлекателен также вопрос, касающийся арендаторов: какие последствия повлечет для их перевод земли в другую категорию, если ими было подано ходатайство. В согласовании с п. 2 ст. 22 ЗК РФ земляные участки могут быть предоставлены их собственниками в аренду в согласовании с штатским законодательством и ЗК РФ.
Согласно п. 1 ст. 615 ГК РФ арендатор должен воспользоваться оплаченным имуществом в согласовании с критериями контракта аренды, а если такие условия не определены, в согласовании с предназначением имущества. В силу п. 2 ст. 8 ЗК РФ указание на категорию земель в договорах, предметом которых являются земляные участки, непременно.
Статьей 42 ЗК РФ установлено, что собственники земляных участков и лица, не являющиеся собственниками земляных участков, должны использовать земляные участки в согласовании с их мотивированным предназначением и принадлежностью к той либо другой категории земель и разрешенным внедрением методами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
Таким макаром, арендатор земляного участка вправе использовать земляной участок в согласовании с его мотивированным предназначением и принадлежностью к категории земли. Если по ходатайству арендатора меняется категория земляного участка, в контракт аренды должны быть внесены конфигурации в неотклонимом порядке.
Еще одним значимым условием является согласие собственника на изменение предназначения. Но непонятным остается вопрос, как поступить арендатору в случае, если арендуемый участок находится в принадлежности, например, у субъекта РФ. С одной стороны, согласие собственника непременно, с другой - если арендатор отправляет ходатайство без такого согласия, а уполномоченные лица выносят решение об изменении категории земли, то это и можно расценивать как согласие собственника. Но вопрос остается неразрешенным, потому что часто орган по распоряжению имуществом и орган, уполномоченный на изменение категории, являются разными и независящими друг от друга органами исполнительной власти субъекта. Потому во избежание путаниц и вероятных отрицательных последствий на практике орган, принимающий решение об изменение предназначения земли, просит доказательств того, что данное ходатайство согласовано с собственником (субъектом РФ в лице собственного полномочного органа).
В принципе довольно разумно смотрится тот факт, что инициативу в данном вопросе должно брать на себя правительство. Земля – это стратегический ресурс, за сохранением и внедрением которого нужен жесткий и постоянный контроль. Но же фактически не допускать в данный процесс личный сектор тоже является неправильным выходом. Этот шаг не сохраняет земляной ресурс, а тормозит рыночные дела. Безупречным является вариант поиска компромисса: собственник может полностью воплотить возможность инициирования процесса конфигурации категории земли при наличии обоснований для этого, при всем этом нужно установить исчерпающий список оснований для конфигурации категории и список оснований для отказа в изменении категории. Правительство должно принимать решение о переводе либо отказе в переводе, основываясь не на собственном желании, а на норме права.
Категория и вид использования
Увлекателен для рассмотрения и вопрос о соотношении категории земли с видом ее разрешенного использования. Одним из главных принципов земляного права является принцип деления земель на категории. Правовой режим земель определяется исходя из принадлежности к той либо другой категории и разрешенного использования в согласовании с разделением территорий.
По собственной сущности и отнесение земель к определенной категории, и установление разрешенных видов ее использования – это правовые ограничения использования земли, установленные государством и нужные для охраны земли. Но по собственному содержанию данные понятия различны. Хотя законодатель не дает определения понятию «категория земли», предполагается, что категория имеет более общее и обширное значение, чем вид разрешенного использования. В одной категории могут быть некоторое количество видов разрешенного использования. При этом собственник выбирает без помощи других хоть какой вид разрешенного использования из предусмотренных разделением территорий видов без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Вид разрешенного использования на практике поменять легче, чем категорию земли. Порядок конфигурации при всем этом таковой же, как и категории земли, хотя законодательно это нигде не установлено. Сами виды определяются локальными актами, и разрешенное внедрение устанавливается не на базе федерального закона, а на базе актов муниципальных органов и органов местного самоуправления.
По воззрению профессионалов, в изменении вида разрешенного использования инициатива уже принадлежит собственнику. Здесь принципиально само волеизъявление собственника воплотить данное право и нет необходимости в определенных беспристрастных обстоятельствах, которые являются неотклонимыми для конфигурации категории земли (например, невозможность ее использования по мотивированному предназначению и т. д.).
Проект федерального закона
Особо следует тормознуть на проекте Федерального закона «О переводе земель из одной категории в другую» № 358797-3 (внесен Правительством РФ 05.08.2003 г.). Этот законопроект представляет собой маленький по объему текст, состоящий из 18 статей, которые, непременно, не сумеют заполнить пробелы действующего законодательства. Данный федеральный закон может на время закрыть брешь, снять остроту назревшей трудности, но разрешить ее он не способен. Следует представить, что это и не ставилось в качестве цели законодателем. Главной задачей является, видимо, разрешение противоречий как в компетенции органов, так и в самом процессе перевода. Проект содержит только самые общие положения, все же даже они способны внести значительные улучшения. Данный закон делает саму функцию перевода прозрачной, делает неосуществимым перекладывание возможностей разных госорганов друг на друга, сводит к минимуму неправомерные и необоснованные отказы.
В проекте основанием для принятия решения о переводе земель из одной категории в другую являются акты уполномоченных органов по вопросам использования и охраны земель, связанные с необходимостью конфигурации их мотивированного предназначения, также ходатайства собственников земляных участков, землевладельцев, арендаторов (лица, не являющиеся собственниками ходатайствуют с согласия собственника).
Ходатайство направляется в орган гос власти либо местного самоуправления (согласно ст. 8 ЗК РФ). По результатам рассмотрения ходатайства уполномоченным органом принимается решение о переводе или отказе в переводе. Глава 2 проекта Федерального закона устанавливает особенности перевода земель отдельных категорий в другие категории земель. Но статьи 2 Главы содержат быстрее не особенности, а конкретизацию процедуры перевода земель отдельных категорий.
В целом данный проект не привнес нового в урегулирование сложившихся отношений. Он практически прописал ту ситуацию, которая уже сложилась в реальности. Основным положительным моментом данного проекта будет то, что действующий сейчас внегласный порядок конфигурации изменяется на верно регламентированный. И если на данный момент уполномоченный орган действует на основании собственных инструкций и своем понятии о данном процессе, то в дальнейшем он будет утвержден и его стадии будут верно установлены. С принятием данного федерального закона станет неосуществимым вольнодумство чиновников по отношению к собственникам земли.
Итак, можно с полной уверенностью сказать, что дело двинулось с мертвой точки, и скоро возможность конфигурации категорий земли станет не аферой с получением в конечном итоге сверхприбыли, а, будем возлагать, обычной практикой в земляных отношениях.
